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獅子山下 Hong Kong, 史海回眸 History

綠色藍圖:戰後香港的城市規劃

阿伯克比爵士(Sir Patrick Abercrombie 1879-1957)

走到香港市區的街上,可以見到從二戰前後不過三層的廣東騎樓、六、七十年代的十多層高商住大廈、八、九十年代的玻璃幕牆式摩天商廈,到近年一連多座連商場及平台花園,四十多層的私人屋苑,都一同並列在同一條街道上。高度差天共地,外觀千門百類的鋼筋石屎森林,佔據了這個城市的上空,先入為主的給人一種雜亂無序的印象。一般人都以為在英國人管治香港時,從來沒有對這個城市有任何長遠的規劃,所以在這裏生活的人雖享有很大的自由,卻也形成了這種千奇百怪的城市風貌。其實只要翻查殖民地政府在歷史中各個關於城市規劃的重要檔案,便會發現其實英國在這片殖民地發展上,也有過周詳的研究和計劃。然而時局的變遷和總總因素,都令政府的部署打亂,有些煙沒在檔海之中,有些則在更後的日子方可實現。當一九四五年太平洋戰爭結束,香港百廢待興的戰後時期,也曾得到當時享譽盛名的英國建築師Sir Patrick Abercrombie(一八七九至一九五七年,本文譯作阿伯克比爵士)來港為殖民地政府構建一個香港發展的城市藍圖,這對香港往後的幾十年城市發展有着重要的啟示作用的《初步規劃報告書》(Preliminary Planning Report)於一九四八年寫成,由房屋到交通,市區到鄉郊,經濟發展以至政府決策都有詳盡分析和建議,至今仍值得再三閱讀。作者將在本文中將試析阿伯克比報告書內容和影響以及在報告書背後,整個香港城市宏觀的發展。

阿伯克比在二十世紀前期一直是英國著名的建築師和城市規劃專家。他早成名於贏多項英國城市的重建設計比賽,亦長期擔任《城市規劃評論》的編輯。二次大戰時期,納粹德國的空軍在英倫戰役中對倫敦狂轟濫炸,當時身為倫敦大學學院的城市規劃系教授的阿伯克比,便在一九四三、一九四四年先後寫成《倫敦郡規劃》及《大倫敦規劃》,為戰後的倫敦重建大抒己見。阿伯克比為人受注目的主張主要有新市鎮的概念。他提出為了分散人口,政府應該在距離倫敦二十到二十五英哩的地方建立八個新市鎮。這些新市鎮必需在生活上和工作上都能夠讓居民自給自足,不須把所有的人口都集中在市中心。他又提出了「綠化帶」(green belt)的概念,反對郊區無限制擴張,認為市鎮和城區之間應要有一個嚴格控制的低城市化地帶,以保留原始生態和自然環境。他提倡公園系統,為都市人提供休憩的開放空間,認為這對都市人的健康至關重要。除了倫敦以外,他也致力於在戰後重建多個英國城市包括普利茅斯、侯城、巴斯、愛丁堡的規劃,也在一九五六年受聘完成了他最後一個設計,埃塞俄比亞首都阿迪斯阿貝巴。

大倫敦計劃(1944年)

一九四八年,阿伯克比受英國政府所託,到了遠東的香港為這個殖民地的戰後規劃大展拳腳。當時香港得到了殖民地部根據《殖民發展和福利方案》撥出的一百萬鎊用以往後的十年發展。其實《殖民發展和福利條例》早在一九二九年,英國就在牙賣加實施過。在二戰間各殖民地人民都出現協助敵方反英的活動,國力和威望都嚴重下挫的帝國在這個時候重回各個殖民地,主張去殖民地化的工黨新上台執政,更加沒有理由對殖民地人民吝嗇。阿伯克比為英殖政府寫成的香港藍圖才因此得以誕生。

人口過於稠密的居住環境是阿伯克比首先看到的問題。他見到當時以當時一百五十萬的人口,都擠在維港兩岸,維多利亞城舊址,界限界以南的市區,平均每英畝容納二千人的情況十分惡劣。他十分讚揚另一位英國建築師W. H. Owen(本文譯作奧雲)在一九三五年來港寫成關於居住環境及公共房屋計劃的《房屋委員會報告書》(Report of the Housing Commission),他根據奧雲的提議,訂出了房屋容納人口的密度應該為每英畝五百〇四人,每戶七人,可佔大約三百餘尺的單位面積。這七人家庭應該以嬰兒潮的背景衡量,而每英畝五百〇四人即等同每人可佔一百七十四平分尺,在今天的標準來說,每人在公營房屋的單位平均也只分配到一百三十平方尺,比奧雲和阿伯克比的標準還低出四份一。不過每英畝五百〇四人在阿伯克比眼中仍然不足,他希望人口密度盡量能減至每英畝三百人。他又以歐洲的人口密度為標準,引用規劃大倫敦的經驗說每英畝二百人在計劃中只是佔極個別的例子,而每英畝二百人的標準更加會惹來歐洲房屋及規劃改革人士的猛烈抨擊。他也把公共空間及社區設施算入密度比例中,考慮到要興建社區中心、商店、診所、學校、遊樂場等設備,建議每一千人應餘留多四份三英畝。阿伯克比的人口密度標準無疑很理想,卻未能預估到香港人口的大增。一九四九年大陸政權易手,大批難民南湧,香港的人口急增到一九五一年的二百萬,到一九六一年更加升至三百餘萬。石硤尾大火逼使政府立即要在房屋問題上採取行動。雖然奧雲關於公共房屋和阿伯克比關於衛星市鎮的建議都有採納到,不過初期公屋的狹窄稠密,便難以與阿伯克比的一比五百〇四,甚至一比三百密度比擬了。即如前述,阿伯克比的願望在今時今日人滿之患的香港仍然未能達成。

1960年代的衛星市鎮觀塘

一九四八年阿伯克比成書之時,香港還處於一百五十萬人人口,單以港九市區的人口便佔一百萬。阿伯克比認為可以另覓鄰近九龍或九龍以內的土地容納增長及過剩人口:

將要容納的人口 區域                       英畝   英畝對人口比率
57,000               何文田以東山區      200    285
92,700               九龍仔以東             325    285
78,500               九龍塘以西             275    285
35,600               青山道                    125    285
50,000               觀塘填海區             175    286
75,000               紅磡填海區             150    500
57,000               醉酒灣                    200    285
55,000               荃灣                        193    285
500,800                                        1,643     310
過剩人口
100,000             啟德以北                 350    290
600,000             總人口及面積       1,993    300

除了荃灣以外,大部份地區都是界限街以北的新九龍位置,亦成為了後來首批衛星市鎮,而阿伯克比也將每英畝可容納人口亦維持在三百人的標準。雖然最後未能解決人口過剩的問題,但當香港人口飆升的時候,九龍塘以西的石硤尾一帶、啟德以北的新蒲崗、觀塘都成為了移民聚居的地方。對於港九市區的過剩人口,阿伯克比認為主要集中於在現今金鐘一帶的海軍軍營和船塢工作,住在軒尼詩的三萬人,所以他在報告書中建議應把海軍軍營搬走。他又認為北角的一百畝土地可以抽出維多利亞城內的八萬人,也可以為太古船塢工作的工人提供安身之所。港島餘下的七萬餘名加上了九龍市區的近三萬名過剩人口,共十萬人則可以遷到啟德以北的衛星市鎮。阿伯克比對新市鎮的形式又有一番看法。為了吸引外來人口,新發展地區必須擁有新興工業、優質房屋,也應該有商店、醫療、學校、休憩空間這類公共設施,亦得以貫徹新市鎮必須可以自給自足的模式。他甚至建議可在九龍山以北的新界興建十萬人的新市鎮,毗鄰工業邨,並且以道路、鐵路接連市區,這可算是六十年代沙田新市鎮概念的雛形。

1950年鉅變前的沙田

1950年代鉅變前的沙田

阿伯克比也很重視工業對衛星市鎮發展的作用,以及各個地區土地用途的劃分。例如工業區毗鄰住宅區的設計,就是為了方便新區人口的就業。除了當時的荃灣、觀塘已經在發展工廠和油庫外,其他例如長沙灣、土瓜灣、九龍灣、新蒲崗工業區隨衛星市鎮的開發而發展,都採納了阿伯克比模式,甚至一直延續至日後的火炭,以及大埔、將軍澳工業邨,都配合當時新市鎮開發。而阿伯克比亦把工業區從民居中劃開。他分開了不應靠近民居的有毒工業、工業邨內的中型工業、取決於交通、房屋配套的輕工業。另外他也主張新建的工業區都要位於九龍,以便日增的人口。他舉出了馬頭角、荔枝角為工業區的理想位置,亦即今天的土瓜灣、長沙灣工業區。舊區方面,九龍如彌敦道則可改變成商住兩用的模式。阿伯克比也主張軍方該把佔據市中心最昂貴土地和交通樞紐的土地讓出。除了軍方總部所在的花園道、域多利兵房,臨海的威靈頓兵房、深水埗兵房,還有槍會山兵房規模可以縮減外,臨皇后大道的、尖沙咀的威菲路兵房都應該要放棄,讓軒尼詩的稠密人口可以搬走,改善道路流通,騰出土地更可用作公眾用途。然而軍方對這個商界和政府早已提出多年的提議始終不為所動,直到一九六七年威菲路兵房才停用,而金鐘的域多利兵房要一直到一九七九年才宣告停用。中環作為殖民地的權力核心,應該有管治、商業、購物三重用途。他也認為除了有遠東第一大樓美譽的匯豐銀行、最高法院(即前立法會大樓)、郵政總局外,身為一個市中心竟然沒有沒有大會堂、文娛中心、美術館、博物館、公共圖書館、劇院或歌劇院,實在不像樣。阿伯克比心目中認為香港市中心的文化區,或者就是類似今天仍未落成的西九文化區吧。

值得留意的是,阿伯克比對香港整個交通網絡的發展也有很前瞻的見解。即如前述,他認為海軍船塢應該遷走,以流暢交通。他亦認為位於尖沙咀的九龍火車站也不便交通也應該遷走。更大膽的建議,他主張興建一條貫通維港兩岸的海底隧道,從尖沙咀遷往的火車站新址南接港島,北延新界,新界的農產品可以經火車運往市區,而市區的居民則可到新界遊玩。除了應該要有火車外,海底隧道也應可讓人車穿過。這也考慮到英國人的管治利益。阿伯克比認為興建海底隧道可以有統一殖民地利益象徽,也便於殖民地政府對交通和土地的控制。不過阿伯克比也意識到興建海底隧道的成本和技術問題。最終香港要到一九七二年方建成第一條海底隧道,不過只是供車輛使用。過海的鐵路路線,則是要到更後期由用尖沙咀通往金鐘的另一條隧道。阿伯克比很強調鐵路電氣化,而且路線除了由九龍塘到尖沙咀縮短成到海底隧道為止,也提出另外兩條路線:西線到油麻地避風塘,眾坊街一帶,東線從九龍塘的花園城市到啟德以北的新區,再拗到九龍灣,一直伸延油塘。這兩條路線不正是地鐵觀塘線的走線嗎?由此而知阿伯克比的洞見。

1948年《初步規劃報告書》封面

另一個阿伯克比的城規概念,便是公園系統的綠色生活。他建議每五百人應該要有一英畝遊樂場地。運動場這類更大型的場地,他便提議應該於威菲路兵房和沙田填海區興建。果然,威菲路兵房遷走後變成了九龍公園,而沙田填海區則興建了馬場。他並把綠化帶的概念帶入香港,主張在港九的半山劃出遠足徑,也設置像山頂般的暸望點。他認為除了維港景觀和山景風光之外,遠離煩囂的綠色環境也可令都市人精神愉快。他更認為昂船洲應該發展為一個媲美斯德哥爾摩外島斯堪森的一個自然生態博物館和動物園,吸引外來觀光客。除此以外,他也提出在鄰里社區之間應該有一些小小的公園帶可以容納樹木和讓居民散步。他抨擊歐洲郊區無序擴張,損害了本來農業生產和郊野生態,認為郊區發展必須在嚴格管制下進行。新界的郊野和海岸,而且保留自給自足的經濟是他十分稱許的。除了有內部的漁、農、塘、林、礦、石等產業外,它能給予市區居民郊野風光、田園生活、遠足攀石、假日旅遊、運動場地、出海、考古、供水等用途。圍村生活和傳統節日體現的嶺南文化,更可以引得外國人慕名而來。一些地方如有溪流、瀑布、林地的船灣淡水湖應保持原貌,而另外也可以開拓一些小鎮也為農產品提供市場。至於農地以外的地方則可開拓成哥爾夫球場地或茶園。他還選取了大嶼山為哥爾夫球場和酒店的旅遊景點,其他離島也可成為遊艇出海和垂釣的好地方。還有連綿的青山公路海旁,則可塑造成像法國南岸海濱康城、馬賽的渡假聖地,吸引外國旅客。如此香港的田野風光和戶外活動都可以促進旅遊業的興旺。阿伯克比對於新界面貌的評述在今天看來仿如隔世,他對其未來發展的期望例如是把昂船洲和青山公路比為斯堪森生態區和法國南岸海濱,更加發人遐思。然而香港人口的膨脹,推動新界新市鎮大量開發。昂船洲早已併入九龍半島成為貨櫃碼頭,青山公路也早已隱沒於屯門公路的高橋下,香港的城鄉差距相比數十年前已經褪色得難以辨明,也實現了阿伯克比最反對的現象,郊區的無序擴張和農村經濟的破壞。

1950年代青山公路近十七咪的青山酒店

最後,阿伯克比提出了對實行計劃的管治方向建言。首先輔政司須成立一個特別委員會,又引用外國的經驗,主張不要讓市議會(如果有的話)或外行人參與執行,縱使市議會有權提出意見。他以他又斯德哥爾摩當時舉行的國際規劃比賽為例,指香港也應舉辦這類規劃比賽,又認為報告書不應成為法定的文件,因為將要容許日後得以修改或擴大。除了管治和制訂的問題,執行機構的規劃署必須增加人手和擴大架構,也得醫療、福利、工務等有關部門的配合,還有市政局、商會的支持。最後是財政的考量,這也是計劃能否實現的最關鍵問題。

阿伯克比對計劃持很大彈性,也十分歡迎他日可能出現的修訂,而往後香港人口起飛,社會經歷天翻地覆的變化,也逼使阿伯克比報告書的很多讓步。香港之所以有今天的城市面貌,除了多半是渾然天成外,也有一些是早已籌謀的結果。無論如何,縱使是切頭去尾的,在香港往後數十年的重大城市規劃中,我們每每都能看到阿伯克比的影子。不過針對人口稠密,空間不足的問題,郊區發展的主張,香港似乎亦沒法達成到阿伯克比的宏景。有了前人智慧的啟示,我們總能汲取經驗和檢討失誤,為香港未來的城市規劃,也會有極大的幫助。

貝加爾

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